Kaji Ulang Otonomi Daerah

BEBERAPA elemen penting dari otonomi daerah (otoda) saat ini sedang dipersoalkan oleh banyak kalangan. Paling baru, Munas PB NU di Cirebon yang baru usai merekomendasikan agar pemilihan langsung kepala daerah (pilkada) ditiadakan. Bupati dan wali kota cukup dipilih oleh DPRD seperti sebelum otoda, sedangkan pemilihan gubernur masih dimungkinkan memakai sistem sekarang. Pertimbangannya adalah mahalnya pengeluaran pemerintah (dari APBN dan APBD) untuk membiayai pilkada, ongkos kandidat makin menjulang (akibat praktik politik uang) sehingga meruapkan korupsi (setelah calon terpilih), dan kerap menimbulkan konflik sosial berlatar SARA.

Tetapi, di luar itu, dari sisi ekonomi, juga terdapat fenomena lain yang tidak kalah gawat sehingga kaji ulang terhadap konsep desentralisasi ekonomi sangat dibutuhkan. Aneka paradoks ekonomi menyeruak sehingga wajah otoda menjadi compang-camping.

Paradoks Otonomi Daerah

Dari tinjauan ekonomi, sekurangnya terdapat empat paradoks otoda yang laik dipertanyakan secara saksama. Pertama, desentralisasi dimaksudkan untuk menggeser sentralisasi pembangunan ke luar Jakarta (atau secara umum luar Jawa) sehingga beban ekonomi dan penduduk bisa disebar ke daerah-daerah lain. Namun, alih-alih hal itu terjadi, otoda justru makin memerkuat peran perekonomian Jawa (dan Sumatera) dalam konfigurasi perekonomian. Sekarang, sekitar 82 persen PDRB (produk domestik regional bruto) Indonesia dikuasai oleh dua pulau tersebut, yang makin meningkat seiring dengan implementasi otoda.

Kedua, semangat desentralisasi juga dipahami untuk mengurangi peran campur tangan pemerintah (baik pusat maupun daerah) dalam perekonomian. Fungsi regulasi tetap harus dijalankan, namun hanya terhadap aspek-aspek yang memang betul-betul diperlukan agar tidak disinsentif bagi perekonomian. Tetapi, sejak otoda diselenggarakan, kurang lebih terdapat 13 ribu perda bermasalah dan sekitar 4.000 yang telah dibatalkan oleh Kemenkeu dan Kemendagri.

Ketiga, otoda secara implisit mengharapkan adanya partisipasi kegiatan ekonomi yang lebih luas kepada masyarakat sehingga peran pemda (lewat APBD) makin mengecil. Sayangnya, ketergantungan beberapa daerah terhadap APBD juga tidak mengecil meskipun desentralisasi ekonomi telah berjalan hampir 12 tahun. Di beberapa provinsi dan kabupaten, nyaris ekonomi hanya bergerak dengan topangan belanja pemda. Pengusaha hidup dari proyek-proyek pemda, seperti pembangunan infrastruktur.

Keempat, otoda secara eksplisit memberikan ruang yang besar bagi daerah untuk mendesain kebijakan dan menjalankan program sehingga model penyeragaman kebijakan (yang disodorkan pemerintah pusat) sudah tidak terjadi lagi. Tetapi, harapan itu nyatanya tidak seluruhnya benar. Sebab, beberapa program vital, seperti kemiskinan, masih dikuasai oleh pemerintah pusat. Pemda cuma diberi ruang sedikit untuk memodifikasi konsep yang didesain oleh pusat.

Perubahan Gradual

Implikasi dari paradoks-paradoks di atas menimbulkan masalah yang cukup pelik untuk dipecahkan. Misalnya, pada 2011 masih ada sekitar 23 provinsi yang mendapat bagian (share) PMA kurang dari 1 persen, bahkan 16 provisi bisa dikatakan nyaris tidak mendapatkan bagian karena porsinya kurang dari 0,2 persen (BKPM, 2012). Pola yang sama persis juga terjadi dalam proporsi penanaman modal dalam negeri (PMDN). Ini tentu menyedihkan sekaligus menerbitkan pertanyaan fundamental: akankah otoda masih memiliki peluang untuk mendistribusikan pembangunan antardaerah?

Berikutnya, disparitas pembangunan/investasi antardaerah tersebut mengakibatkan perputaran uang/modal juga terkonsentrasi di Pulau Jawa saja. Tengok saja, DKI Jakarta pada 2011 menguasai 50,9 persen dana pihak ketiga dan menggenggam 49,1 persen kredit perbankan, selanjutnya diikuti Jatim dan Jabar masing-masing dalam kisaran 7-9 persen (BI, 2012). Bisa dibayangkan, bila modal bank tidak tersedia, pembangunan kian muskil dilakukan.

Harapan pembangunan daerah akhirnya bertumpu kepada anggaran pemda (APBD). Masalahnya, struktur APBD dalam banyak hal jauh lebih parah daripada APBN. Studi yang dilakukan oleh The Asia Foundation (2011) menunjukkan, pada 2007 sekitar 65 persen dana transfer dalan bentuk DAU (dana alokasi umum) habis untuk belanja PNS, yang kemudian pada 2010 melonjak menjadi 95 persen.

Data dari Kemenkeu (2011) juga menunjukkan, selama periode 2007-2011 rata-rata pertumbuhan belanja pegawai sebesar 29 persen, belanja barang 20 persen, belanja modal 9 persen, dan belanja lainnya 19 persen. Padahal, belanja modal itulah yang diharapkan bisa menstimulus pembangunan daerah, misalnya untuk alokasi infrastruktur. Studi Indef (2011) juga menemukan, jika belanja daerah (APBD) dinaikkan 10 persen, maka hanya menyumbang kenaikan pertumbuhan ekonomi sebesar 0,06 persen. Jika DAU dan DAK (dana alokasi khusus) ditingkatkan 10 persen, maka donasi terhadap kenaikan pertumbuhan ekonomi daerah lebih kecil lagi, yaitu 0,03 persen dan 0,02 persen.

Deskripsi itu rasanya cukup untuk melakukan kaji ulang terhadap konsep otoda, tidak saja secara politik, tetapi juga ekonomi. Pemerintah tidak harus melakukan perombakan secara drastis, tetapi opsi perubahan secara gradual lebih mungkin untuk diambil. Beberapa hal penting yang perlu dilakukan, antara lain, (i) adanya pembatasan alokasi belanja pegawai sehingga ruang APBD untuk pembangunan masih memadai, diikuti dengan langkah reformasi birokrasi; (ii) formula dana transfer sebaiknya ditambahkan dengan variabel beban daerah terbelakang, misalnya kemiskinan, pengangguran, dan ketertinggalan infrastruktur; tidak cukup beban itu ditutup dengan alokasi DAK; (iii) moratorium investasi asing (PMA) di Pulau Jawa, tentu disertai dengan percepatan pembangunan infrastruktur di luar Jawa; dan (iv) mengembalikan kewenangan izin investasi SDA ke pemerintah pusat karena konsesi eksplorasi SDA selama ini diberikan secara ugal-ugalan sehingga merusak lingkungan. Tentu saja, ada hal-hal lain di luar ide ini yang masih perlu didalami lebih lanjut.

Ahmad Erani Yustika ;

Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis

Universitas Brawijaya; Direktur Eksekutif Indef

JAWA POS, 26 September 2012

Selengkapnya.. »»  

Otonomi Butuh Perspektif Progresif

ADA tiga miskonsepsi terhadap otonomi daerah (otoda) di Indonesia yang selama ini jadi pijakan kritik. Pertama, praktik-praktik buruk otoda selalu ditimpakan kepada daerah. Padahal, daerah hanyalah penerima desain otonomi. Sementara pemerintah (pusat) sebagai desainer seolah bukan penyebab situasi itu.

Kedua, otoda lebih banyak ditelaah sebagai disinsentif. Kritik-kritik tersebut lebih banyak mengedepankan sisi negatif otoda. Sementara, praktik-praktik baik oleh daerah sepertinya tidak mampu memuaskan para pengkritik.

Berikutnya, para pengkritik menetapkan standar sempurna kebijakan otoda. Padahal, terbitnya UU 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah kala itu lebih tepat dikatakan sebagai peredam semangat disintegrasi. Pemerintah sejatinya tidak menyiapkan kebijakan otoda secara baik (well planned) dan cukup waktu untuk persiapan implementasinya (well prepared). Melainkan sebagai strategi penyeimbang kala posisi pendulum politik lebih kuat dipegang daerah.

Bila ditelaah secara kritis, perdebatan otoda justru sengaja sedang digiring untuk mematenkan sudut pandang pemerintah sebagai yang paling benar (getting fundamental right). Secara tidak sadar, banyak substansi kritisisme terjebak dalam konstruksi perangkap diskursus sentralisasi. Maka, tidak heran apabila banyak kritik yang muaranya cenderung menganjurkan resentralisasi daripada memperkuat desentralisasi.

Miskomparasi dan Miskompleksitas

Berbagai sodoran dan temuan dampak negatif otoda lebih sering menampilkan fakta sepihak. Sebab, faktanya Indonesia tidak memiliki praktik otoda sebelum 2001. Keberadaan UU 5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah tidak bisa dikatakan sebagai cikal bakal otoda. Sebab, itu baru diterapkan saat uji coba pada 1995 dengan transfer kewenangan yang sangat terbatas.

Dengan kata lain, cukup sulit membandingkan capaian-capaian daerah setelah otoda dijalankan. Sebab, daerah sebelumnya tidak pernah mendapat delegasi kewenangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri seperti sekarang. Alhasil, data dan fakta memburuknya performa daerah sulit dijustifikasi.

Misalnya, kritik terkait membengkaknya belanja pegawai daerah. Sangat logis apabila belanja pegawai membesar karena sebelum otoda, sebagian besar birokrasi di daerah berstatus pegawai pemerintah. Angka itu wajar naik fantastis karena setelah otoda terjadi penyerahan personel dan anggaran, terutama bidang pendidikan.

Di tengah kenaikan alokasi APBD untuk belanja pegawai, beberapa kritik luput dari salah satu indikasi kemandirian fiskal daerah. Kabupaten dan kota sebenarnya semakin mengurangi porsi dana alokasi umum (DAU). Untuk kasus Jawa Timur, the Jawa Pos Institute of Pro-Otoda (JPIP) menemukan besaran rata-rata kontribusi DAU terhadap APBD kabupaten dan kota menyusut dari 71 persen pada 2006 menjadi 58 persen pada 2010. Selain itu, pendapatan asli daerah (PAD) mengalami kenaikan tiap tahun.

Fakta penting lainnya yang sering luput dari analisis anggaran setelah otoda adalah besaran transfer ke daerah. Menurut data yang dirilis Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA), dalam kurun 2007-2010 besaran transfer itu tidak pernah beranjak dari angka 30-an persen. Padahal, belanja negara terus naik.

Selain itu, tren ruang fiskal kabupaten dan kota terus turun. Salah satu penyebabnya kebijakan pemerintah menaikkan gaji PNS. Pada 2007, ruang fiskal daerah masih berada pada kisaran 64 persen. Sedangkan, 2010 nilainya turun hingga sekitar 51 persen. Karena itu, cukup sulit menuntut perbaikan pelayanan publik dan sektor pembangunan daerah lainnya.

Selain kritik yang sering menampilkan wacana bias pusat, analisis kegagalan otoda tidak jarang disebabkan dominasi cara pandang dan fakta normatif. Maka, tidak heran apabila fakta dan analisis yang disajikan tidak lebih dari kampanye negatif otoda. Ironisnya, praktik empiris pelaksanaan otoda tidak bisa dilepaskan dari kompetisi politik lokal maupun dalam hubungan pusat-daerah.

Hadiz (2004) mengingatkan kesalahan diagnosis kegagalan kebijakan desentralisasi bila hanya bertumpu pada pendekatan rasionalitas teknis. Alasannya, fakta empiris di daerah maupun pusat memperlihatkan bahwa proses kebijakan otoda melibatkan kekuasaan, pertarungan, dan kepentingan.

Sehingga, kegagalan otoda tidak bisa semata dipandang karena persoalan-persoalan teknis. Misalnya, ketidakmampuan atau mismanajemen daerah dalam mengimplementasikan kebijakan otonomi. Melainkan memasukkan pula unsur kompetisi kepentingan di daerah dan antara pusat dan daerah.

Hubungan politik eksekutif dan legislatif di daerah yang saling menyandera tentu bisa memperlambat akselerasi kemajuan daerah. Begitu pula, delegasi kewenangan setengah hati pemerintah kepada daerah akan berimplikasi serupa. Juga, hasil studi JPIP (2011) menemukan beberapa hambatan otoda menurut versi kabupaten dan kota di Jatim.

Yakni, ketidaksesuaian kebijakan pemerintah dengan kondisi daerah karena proses yang tidak partisipatif, keterbatasan anggaran dan infrastruktur daerah, belum konsistennya pelaksanaan UU 32/2004 oleh pemerintah, dan eksistensi provinsi yang ambigu. Secara elegan, daerah mengakui pula kendala dinamika politik lokal pascapilkada.

Implikasi yang telah teridentifikasi, antara lain, fakta politisasi birokrasi, tidak harmonisnya hubungan kepala daerah dan wakilnya, dan sandera praktik politik transaksional antara kepala daerah, DPRD, partai politik, serta aktor-aktor informal. Sejumlah fakta problematik tersebut kemudian berimplikasi menghambat kinerja pemerintahan daerah.

Untuk itu, yang dibutuhkan saat ini adalah perspektif progresif yang berkarakter adil dan proporsional atas otoda. Otoda dipahami sebagai kombinasi kebebasan dan kemajuan daerah. Dengan kata lain, permintaan dan kebutuhan lokal bukanlah semata perwujudan daerah untuk bebas.

Wawan Sobari ;

Peneliti JPIP, Sedang menyusun disertasi Doktor Ilmu Politik

di Flinders University, Adelaide, Australia

JAWA POS, 26 September 2012

Selengkapnya.. »»  

Cara Pandang Baru Otonomi Daerah

RUU pengganti UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang tengah dibahas di DPR merupakan ikhtiar pemerintah untuk memperbaiki pemerintahan daerah menjadi lebih lebih efektif dan stabil. Juga untuk mendorong terwujudnya kesejahteraan masyarakat dalam kerangka NKRI.

Namun, artikel Ramlan Surbakti berjudul ”Otonomi Daerah dari Presiden?” (Kompas, 31 Juli 2012) mempertanyakan RUU dimaksud. Ia mengkritisi beberapa ”cara pandang baru” yang dirumuskan pemerintah, utamanya terkait kekuasaan Presiden dalam otonomi daerah.

Sejatinya, cara pandang baru merupakan terobosan untuk mencari jalan keluar terhadap permasalahan pemerintahan daerah yang semakin kronik dan sistemik pasca-reformasi pemerintahan daerah. UU No 32/2004 telah menghadirkan ribuan kasus. Pilkada yang makin pelik dan kompleks, pemekaran daerah dan eksploitasi sumber daya alam yang tak terkendali, ratusan pemimpin daerah kena kasus hukum, pembangkangan kepala daerah terhadap pemerintah atasan, lahirnya aneka peraturan daerah (perda) bermasalah, dan lain sebagainya.

Negara apa pun di dunia pasti menginginkan keteraturan dan keserasian dalam kehidupan pemerintahan daerahnya, apalagi di negara kesatuan yang sangat majemuk seperti Indonesia. Padahal, ciri utama otonomi daerah dalam konteks negara kesatuan adalah adanya hubungan hierarki antara pusat dan daerah.

Dalam praktik negara kesatuan, daerah otonom dibentuk oleh pemerintah pusat dan bahkan juga dapat dihapus bila dia tak mampu melaksanakan otonominya. Sumber kewenangan untuk menjalankan pemerintahan daerah berasal dari pemerintah pusat dan tanggung jawab pemerintahan pun dipegang oleh Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan, sesuai Pasal 4 (1) UUD 1945.

Menafsirkan Otda

Untuk menafsirkan konsep desentralisasi dan otonomi daerah yang bersumber dari UUD 1945 secara tepat, sangat penting bila kita memahami asbabun nuzul serta berbagai pemikiran para pendiri bangsa yang merumuskan konsep tersebut. Menurut Mohammad Hatta, ”...adalah hak rakyat untuk menentukan nasibnya, yang tidak hanya ada pada pucuk pimpinan negeri, melainkan juga pada setiap tempat di kota, di desa, dan di daerah” (Kompilasi UU Otonomi Daerah, 2004). Artinya, otonomi daerah sangat penting dalam menentukan kemajuan rakyat, bukan semata dari petinggi pemerintah pusat.

Demikian pula pemikiran Soepomo dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945: ”...di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena di daerah pun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan”. Ini artinya, kehadiran DPRD dalam sistem pemerintahan daerah kita merupakan wujud dari politik desentralisasi, bukan hanya semata-mata administratif desentralisasi yang lebih menekankan pada pendelegasian kewenangan. Dengan demikian, pemikiran untuk menghapus DPRD dengan pertimbangan efisiensi semata tak saja inkonstitusional karena bertentangan dengan Pasal 18 (3) UUD 1945, juga perampasan terhadap hak rakyat dalam berdemokrasi yang bersendikan permusyawaratan.

Untuk mengakomodasi hak rakyat, seraya menjalankan kewajiban mempertahankan NKRI melalui pemerintahan daerah yang teratur dan efektif, maka RUU pengganti UU No 32/2004 berpijak pada dasar-dasar konstitusional yang kontekstual seiring perkembangan masyarakat.

Pertama, pada dasarnya terdapat kaitan erat antara Pasal 4 Ayat (1) dan Pasal 18 Ayat (5) UUD 1945. Pasal 18 Ayat (5) menyatakan, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh UU ditentukan sebagai urusan pemerintah. Sementara Pasal 4 Ayat (1) menyatakan, Presiden memegang kekuasaan pemerintahan berdasarkan UUD.

Kedua, dalam konteks negara kesatuan, pelaksanaan kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif hanya ada di tingkat pusat. Karena itu, dalam memaknai Pasal 18 Ayat (5) UUD 1945 berarti tidak bisa dilepaskan begitu saja dari konsep negara kesatuan.

Ini berarti kekuasaan yang diotonomikan pada hakikatnya kekuasaan eksekutif yang ada di tangan Presiden sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945. Tanggung jawab akhir dari seluruh penyelenggaraan urusan pemerintahan, termasuk yang diotonomikan, tentunya berada di tangan Presiden.

Konsekuensi logis dari pengaturan itu, maka Presiden punya kewenangan melakukan pembinaan dan pengawasan, monitoring dan evaluasi, bahkan sanksi terhadap penyelenggara pemerintahan daerah yang tidak amanah, tidak menaati perundang- undangan dan kebijakan pemerintah pusat. Dalam hubungan itu, maka perda sebelum diberlakukan dievaluasi, daerah-daerah tiap tahun dinilai kinerjanya, dan kepala daerah yang melanggar sumpah jabatan dapat diberhentikan.

Meluruskan Pijakan

Konstitusi negara adalah pijakan utama dalam kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, terutama Pasal 4 (1) dan Pasal 18 UUD 1945. Dengan demikian, pemerintahan daerah disusun dengan mengedepankan demokrasi, serta harus mengakomodasi hak-hak masyarakat di daerah. Demikian juga dengan tata cara pembuatan kebijakan, maka kehadiran DPRD dalam tatanan pemerintahan daerah tak sepenuhnya mengadopsi teori trias politika. Buktinya, tidak ada korelasi dan hubungan hierarkis antara DPRD dengan DPR dalam sistem politik Indonesia.

Penilaian Ramlan terhadap pengaturan penataan daerah yang dianggap berpikir terbalik dan ”mendikte” DPR dalam menjalankan fungsi legislasinya perlu dikoreksi. Sebenarnya, RUU pengganti UU No 32/2004 memasukkan pengaturan desain besar penataan daerah (Desartada) ke dalam RUU itu. Namun, penjabarannya ditetapkan dengan peraturan pemerintah karena Desartada merupakan pedoman teknis dalam penataan daerah.

Keberadaan Desartada bukan untuk ”mendikte” DPR, melainkan justru membantu DPR dalam membentuk UU pemekaran daerah yang baik melalui tahapan daerah persiapan lebih dahulu. Secara legal formal DPR tetap memiliki wewenang menolak atau menerima daerah persiapan yang diusulkan pemerintah untuk ditingkatkan jadi daerah otonom.

Pengalaman menunjukkan, DPR pernah membuat 205 UU tentang pembentukan daerah otonom baru selama 1999-2009. Sebagian besar daerah otonom baru yang dilahirkan melalui UU yang kerap disebut pengamat sebagai UU copy paste itu sarat dengan masalah, terutama berkaitan dengan sengketa batas wilayah, ibu kota dan aset dengan daerah induk yang mengganggu jalannya pemerintahan. UU yang dibentuk itu lebih cenderung mengakomodasi kepentingan politik semata, tetapi mengabaikan aspek dan indikator teknis pemerintahan sehingga persyaratan minimum suatu daerah otonom baru tidak terpenuhi.

Karena itu, guna mengatasi karut-marut berbagai dampak negatif kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah kita dewasa ini, pemerintah harus mengambil langkah nyata dengan cara pandang baru. Penataan otonomi daerah melalui RUU pengganti UU No 32/2004 diharapkan dapat jadi solusi

Djohermansyah Djohan

Dirjen Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri

KOMPAS, 28 Agustus 2012

Selengkapnya.. »»